PE 05 - Post Estruturante. Qual a ótica dos órgãos de controle? Como eles atuam?

Há uma inevitável associação entre planejamento e controle.[1]

Os auditores devem executar procedimentos de auditoria que forneçam evidência de auditoria suficiente e apropriada para respaldar o relatório de auditoria.[2]

O fato relevante na questão de avaliar a elaboração de qualquer estudo é que temos duas equipes que observam o mesmo registro em tempos diferentes – e o contexto pode não ser o mesmo ou não ter sido devidamente registrado. Perceba que a equipe de estudos analisa os efeitos de um dado fenômeno cuja(s) causa(s) já está(ão) ocorrendo e terá que decidir pela opção que gerará (futuro) os resultados mais viáveis para sanear a situação-problema. Já a equipe de auditores busca a materialidade que explique a nova realidade – positiva ou não, gerada pela atuação de EPC em específico e pelo apoio prestado pela organização.

Ainda que sensíveis às limitações das equipes de estudos e ao contexto em que estes se desenvolveram, os auditores estão atrelados à materialidade produzida à época. Tomando como exemplo o teor do Caput do artigo 18º e do inciso I, temos a fase preparatória da futura licitação calcada no planejamento e a obrigação de sua compatibilização com o PCA e com o orçamento e, no destaque, de também:

        - “... abordar todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação, compreendidos:

I - a descrição da necessidade da contratação fundamentada em estudo técnico preliminar que caracterize o interesse público envolvido;”

Observamos aqui a relação causal entre o porquê da contratação conforme detalhado no ETP, com os resultados a serem gerados ao longo da execução contratual, de acordo com o objeto e os termos do edital.   Veja que as informações e as motivações registradas no ETP, persistem, direta e indiretamente, ao longo dos artigos da lei 14.133/21 para além do artigo 18º:

             - Na dispensa de elaboração de projetos para obras e serviços comuns de engenharia (§3º art. 18º);

             - A não utilização de catálogos eletrônicos e minutas padronizadas institucionais (§2º, inciso V do art. 19º)

             - Na indicação da necessidade da adoção da matriz de riscos e seguro obrigatório (Caput Art. 22º e inciso III);

             - Na classificação do caráter sigiloso do orçamento estimado para a contratação (Caput do art. 24º);

             - Na utilização de mão de obra, materiais, tecnologias e matérias-primas preexistentes no local da execução, conservação e operação do bem, serviço ou obra (§2º do art. 25º);

             - Na contratação de mais de uma empresa para executar o mesmo serviço (Caput do art. 49º);

             - E, dentre outros, na justificativa para antecipação de pagamento do objeto (§1º do art. 145);

Os exemplos acima ilustram a autonomia da Equipe de Planejamento para decidir e assumir tal responsabilidade, lembrando que a cada renovação contratual, os então fiscais e gestores, reavaliarão as condições gerais e a existência da vantajosidade à luz do interesse público. Nota-se neste ponto a importância no tratamento das informações, principalmente perante a extrema dinâmica socioeconômica que afeta o contexto em que as organizações estão inseridas.

“A organização das informações, de modo geral, é mais importante para a capacidade de percepção e ação do que a análise e a compreensão das informações.” P. Drucker

Vamos imaginar uma linha temporal que se inicia com os objetivos estratégicos organizacionais, muitos deles vinculados à execução do PCA, convênios e TED. O principal ponteiro dessa “bússola” é o ETP, pois se estenderá durante todo o ciclo de vida do objeto e dos respectivos resultados associados.

Trata-se assim de uma cadeia decisória baseada em pressupostos, expectativas e na mitigação de riscos que alcançará, com as devidas atualizações, períodos de 5, 10, 15 ou até mesmo aos 35 anos nos contratos que gerem receita ou de eficiência para a Administração (art. 110 NLL).

Com o passar dos anos, não seria exagero assumirmos que as expectativas e as premissas adotadas pela EPC em tempo de realização do ETP, já serão fatos consolidados, estejam elas totalmente coerentes ou não. Pensando na possibilidade de futuras auditorias, a Equipe de Planejamento da Contração – EPC, deve estar suficientemente organizada e municiada pelas informações que possibilitaram a tomada de decisões, no presente, a partir das inferências escolhidas para a planificação do futuro.

Feita esta ressalva sobre a importância do embasamento consistente das decisões e das motivações da EPC, adentraremos na forma de atuação e nos resultados apresentados pelas ações de auditoria. Então, se visto sobre a ótica de um fluxo num processo, teríamos a cargo da EPC uma ou mais incertezas como entrada, a realização de uma série de procedimentos internos, tal qual descrito nos 13 incisos contidos no §1º do artigo 18º da NLL. E depois, como saída, um ou mais conhecimentos que se ligam à decisão de investir um dado recurso público, ou seja: o que, como, quando, quanto, onde e quem vai investir.

E este processo gera novos conhecimentos que se integrarão dinamicamente às informações do PCA, do plano estratégico institucional e, em alguma medida, até ao PPA. Por isso, adotaremos o conceito de que o conjunto de ETP de cada órgão público faz parte de um sistema de conhecimento. A este sistema, vinculam-se as decisões que deverão gerar valor social conforme o vigor dos limites e normativos legais, buscando atender o princípio do interesse público.

Adotemos agora a perspectiva das auditorias e do eventual risco de penalização pelos órgãos de controle como o Tribunal de Contas da União e dos Estados (TCU e TCEs), a Controladoria Geral da União – CGU, e cada Órgão Governante Superior-OGS, além das auditorias internas de cada órgão.

A observação inicial é que há farta referência nos acórdãos do TCU, nas auditorias da CGU e afins ligada ao uso de recursos para atender o interesse público, principalmente no caso dos estudos técnicos preliminares. Dentre as principais causas encontradas estão:

- Insuficiência de justificativas para comprovação dos fatos e na demonstração de padrões de desempenho;

- Falhas no cálculo da volumetria (O Acórdão 242/22 do TCU é um bom exemplo para estudo) e na estimativa de preço (sobrepreço);

- Restrição indevida na competitividade;

Enfim, visto sob uma grande angular, todos estes quesitos correm para outra causa-raiz muito citada nos acórdãos e auditorias: As falhas na etapa de planejamento, principalmente nas licitações. Parece um detalhe, mas é muito importante, na medida em que cada ETP gera o encadeamento de ações, direções e decisões, que envolvem várias áreas e culminam na contratação do objeto que irá, em tese, suprir o interesse público ao longo de seu ciclo de vida. E, como vimos, todas essas ocorrências caminham para o olhar dos órgãos de controle e auditoria.

Dito isso, vejamos como foram as atividades do TCU[3] e da GCU[4] no ano de 2021:

- A CGU concluiu 2.789 processos, sendo:

a) 40 por irregularidades ou fraudes em licitações ou contratos;

b) 27 por irregularidades ou fraudes em convênios ou outros acordos;

c) 613 por irregularidades definidas em normas ou regulamentos;

d) 995 por erros procedimentais ou descumprimento de normas e regulamentos.

- O Sistema de Análise de Licitações e Editais (ALICE) gerou benefícios no montante de R$ 426 milhões ao detectar indícios de irregularidades, fraudes, desvios e desperdícios.

- Foram apreciados quase 4 mil processos, sendo 1974 tomadas de contas, 1613 representações e 289 fiscalizações, dentre outros.[5]

- O TCU aplicou 82 medidas cautelares (suspensão de licitações, contratos, repasse de pagamentos etc.) num valor total de mais de 93 bilhões de reais.[6]

- E, por fim, o Tribunal julgou mais de 5 mil prestações de contas, das quais 2.252 foram consideradas irregulares por danos ao Erário e prática de ato ilegal, ilícito ou antieconômico. Estes e outros eventos geraram condenações e sanções no valor superior a 9 bilhões de reais em 2021.[7]    

[1] [1] “Todas as estratégias precisam ser divididas em subestratégias para o sucesso da implementação.” Steiner (1979:77) em: Mintzberg, Henry – Safári de Estratégia pág. 62, 2ª Ed. 2010.

[2]Princípios Fundamentais de Auditoria do Setor Público - ISSAI 100 Pág. 21 INTOSAI – TCU 2017

[3] Relatório de atividades do TCU 2021, página 44.

[4] Painel Corregedorias (cgu.gov.br), acessado em 29 junho 22.

[5] Relatório de atividades do TCU 2021, páginas 60/61.

[6] Relatório de atividades do TCU 2021, página 64

[7] Relatório de atividades do TCU 2021, página 65 a 68.